钟祥方言

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省直管县后,荆门还剩下什么?(作者:漳河一碗水)
从国家行政区划的大趋势来讲,省直管县将是必然的,目前湖北实行的省财政直达县市,只是让县市在财权上摆脱了市州的控制,还不是真正意义上的省直管县市。

如果全面实施省直管县市,将在人、事、财权的全面直管,也就是说,市州一级将失去对目前所属县市的管理权,在市州的版图上,将不再会有下属的县市。从以前地区行政公署演变而来的市管县机制,并没有什么充足的法律依据,恢复县市应有的地位,实际也是是正个名而已。

自从湖北实行省财政直达县市后,地级市的地位实际上已经很难堪了,市政府的各个职能部门近几年个个有一肚子的苦水要倒,因为省资金直达县,市级部门实际上已经不能为县市的对口下属部门下拨什么资金了,管事的不管钱,时间一长,市里的各个部门到县市检查工作都没人理,这与以前资金分配权在手,下个乡前呼后拥的历史对比,反差太强烈了!

当然,目前市委的一块在工作上并没有受到什么影响,因为干部的人事任免权还在市里,苦的只是政府的职能部门,因为很多领导的工作方式和工作思维还和以往一样,把应该由县市来负责的工作上压到各个职能部门,这些部门面对这些硬任务和越来越不听话的县市,实在是苦不堪言!

如果全面实施省管县,那么荆门以及省内的几个地级市都会只管几个区,现在的鄂州市将是以后地级市的最终结局!真成了这样,那荆门县市脱离还能剩下什么?

别的市州不管怎样说还有几个区在管,但是在荆门,最可笑的是这几年自己关起门来瞎折腾,不仅把以前的区---沙洋改成了县,而且还把东宝区整成了个享受县市待遇的区,市里能享有资金分配权的只剩下个小小的掇刀区和乡镇一样的屈家岭管理区,东宝成了棵墙头草,对县有利的政策就说自己是县,对区有利的政策又说自己是区,就和寓言中的蝙蝠一样,最后也弄不清自己到底是鸟还是兽,现在的结果是市政府这一块完全成了个空架子,东宝处处与市讨价还价、想和沙洋一样更名成县不说,掇刀也在一边看得眼红,嚷嚷着也要争取省直管!

回顾这几年的历史,在行政区划上的失误和教训不可谓不深!追根溯源,当初荆门代管钟祥和京山是一个历史性的错误!不但耽误了荆门的发展,而县也让自己背上了沉重的包袱,沙洋的改县是自残躯体,重点扶持京钟忽视城区经济发展是自废武功,看看这几年市财政的入不敷出,当初的数一数二的“小胖子”现在居然靠向省财政借钱发工资维持,与周边市州的差距越来越大,而钟、京经济发展形势越来越好,难道还不能让人警醒么?但是不幸中的万幸就是,幸好当初没把天门接过来!

如果再有几个人头脑发昏,让东宝更名成了县,那么省直管县后,空空如已的荆门市真有可能从此作古。

依照湖北省的一贯做法,开始只会选两三个县作为试点,看看效果,再推广。毕竟口子如果开得太大,让地级市的日子太过不下去,可能会出乱子。
在全国范围内看,建制县直管几乎没有,一般是发展较好的县级市。因此建制县排除在外。
原则:综合实力较强、与上级市矛盾难调和、地域平衡因素、最终地位因素。根据这些原则,在下作如下判断,以此抛砖引玉,各位网友发表看法。
1。符合以上原则、自己又有意愿的有:武穴、麻城、赤壁、大冶、汉川、钟祥、广水、洪湖、丹江口。
2。襄樊、宜昌两地经济实力较强,辖下各县向心力较强。
3。大冶:大冶论实力当然可以直管,但问题是黄石百分之百不会放,黄石的辖县本来就少,黄、大经济早就一体,省政府既是县级市的娘,也是地级市的娘,手心手背都是肉,都在照顾好,不可能让黄石过不了日子。因此大冶尽管不情愿,但最终地位还是区,倒是合并后的市名可以争一争,毕竟大冶的名头在外还是有些响亮的。
4。汉川:汉川直管是既有实力又有意愿。但其有一个致命的问题——离武汉太近。这里有必要搞清楚武汉的想法。武汉最近发展势头不错。在全国城市GDP排名已到了十二三位的位次,但再要往前进位,实现重返前十的目标很困难。原因是前几位的赶超对象如杭州、青岛等都是辖区巨大、辖县多多,而武汉的版图面积自1983年以来再未动过。武汉要进位,扩大辖区,将距离较近的几个地方如汉川、洪湖、天仙潜三市整体纳入建制是不二选择。现在已有智囊在作此呼吁了。因此汉川的前途不在直管,而在纳入武汉市。
5。洪湖:同汉川。
6。钟祥:实力足够,也有意愿。但荆门不会放,荆门辖县少,离了钟祥,荆门接近于散摊子,省里必然要考虑荆门的感受。
7。广水:基本同钟祥,广水的实力还稍逊于钟祥。

8。赤壁:在咸宁独大,实力足够,意愿强烈、交通中心,地域也有表性,极有希望。咸宁的辖县很多,离了赤壁还伤不了筋骨。唯一有问题的是这一波的直管浪潮是打着中央一号文件加强农业建设的旗号,赤壁的版图面积和人口似有不足。
9。丹江口:虽然在全省的范围内实力不是很强,但作为鄂西的代表还是舍我其谁。和十堰的关系极差。十堰收编的原郧阳地区的县也不少,直管很能有希望。面积够,又是水利枢纽,符合一号文件的精神。在下认为丹江口的希望甚至比赤壁还要大。
10。麻城、武穴:都是黄冈的臣子。武穴实力稍强,麻城交通发达,人口更多、面积更大,综合起来半斤八两。麻城的意愿更强烈。而且省里似有扶植麻城作为中心再动鄂东北贫困地区发展之意。从传统来说黄州、武穴都沿江,更有认同感,黄冈的一切规划都立足于沿江经济带,拙意黄冈可能放麻城,但绝不会放武穴。总的来说麻城的希望要大于武穴。
结语:综合考虑实力、地域因素、上级市态度、武汉市意向,在下认为第一批试点最有希望的是赤壁、麻城、丹江口三地,省里第一批名单也许是三个,甚至也许是两个。
编者按:


省直管县已经成为显学。继8月中央下发地方机构改革方案文件中提出省直管县建议后,10月举行的十七届三中全会上,省直管县也被纳入文件中。


省直管县已经成为政治课题。全国各省区都已经进入改革试点状态。省直管县,最关键的是要赋予县财政权(浙江模式)和行政权(也即人事权,海南模式)。能够彻底进行财政和行政两条腿改革的,典型者当属湖北省的仙桃、潜江和天门三个省直管市。他们已经为此急行了14年。


省管县改革箭在弦上,有多种路径之选择和设计。“天潜仙”的改革试点,隐含了一个必须面对的命题:由于受制于改革配套,虽有独立于地级市之财权和行政权,但也不得不面对一个闭合型的人事升迁图谱。


从政者通常会对政治升迁持有预期,如果这个升迁或流动的渠道被封住了,激励机制就会因职位预期的丧失而失效。



一个“丙等县”的变迁


湖北省潜江市章华中路。傍晚的阳光铺撒在行人的脸上。


遥远的当年,徐一平80多岁的祖父曾经驾着一叶扁舟,在这里摆渡出行;在同样的地点,供职于潜江市交通局的徐向记者描述着10多年前的这座城市的时候,他的车正行驶在52米宽的水泥马路上。


沧海桑田。


14年前,城区不足10万人口的潜江市隶属于荆州市管辖。


彼时的潜江,是荆州辖内出名的弱县市,多年经济发展指标在全地级市所辖十三个县市中排名倒数几位,被笑称为“丙等县”。


按照潜江政协副主席廖盛荣的回忆,潜江的干部去地委开会,“不敢坐前面,地位不行。”


14年后,2008年5月,湖北省2007年十强县市区排名出炉,潜江榜上有名且位居第四,并成为湖北省第一个财政收入过10亿的县市。


而在同年的GDP成绩单上,仙桃则以190.40亿元在县市中排名第一,另一座直管市天门也紧随仙桃和潜江之后,排名全省第三。


1994年,已经注定成为这座城市的分界点。


1. 三市直管:妥协的产物


如今中央推动、各地普遍试验的省直管县或强县扩权体改蔚成风气,但当年天门潜江仙桃三市实现直管,对于湖北省决策层来说,却是不得已而为之。


“三市直管,是各方利益妥协的结果。”


年过古稀的郑仁义1994年时任潜江市经济技术协作办公室主任,现在聊起来,他还对当初沸沸扬扬的“三市合分”争论记忆犹新。


当年湖北出于区域权力平衡和加快县域经济发展的考虑,将荆州地区大卸三块。这边荆门率先领京山、钟祥自成一市;那边天门、潜江和仙桃亦被划离荆州,省里拟组此三市成立一个新的地级市,即“江汉市”。


出乎高层的意料,刚脱离地级市管辖的天潜仙三市,在江汉市的成立问题上陷入争议。


在三座城市中,仙桃的经济实力相对最强,省里有意将地级市首府设在仙桃,并提前在此成立了江汉中级法院、检察院。该市亦闻风而动,大兴土木搞城市建设,为“江汉市府”的落户倾力准备。


然而,当时这并未明文的决定遭到了潜江的反对。


潜江担心,一旦成立新的“市辖市”,江汉油田会面临从潜江分离出去的命运;这个支撑着40%地方财政收入企业的离开,将使政府和事业单位人员工资的发放都成问题。


钟祥市此前的遭遇已经让当时的潜江人警醒。该县划归荆门后,其磷矿税收直接和荆门市接头,导致钟祥财政收入严重缩水。


“虽然经济实力不强,但潜江从来不欠干部的工资。”郑仁义对记者说,由于有油田的支撑,潜江的财政向来是三个城市中最充足的。


初,潜江以老干部的名义组成shang.fang团,到国家民政部反映情况,后来“越闹越大”,以至于在人大会议上联名写信给时任国务院的一位领导。


由于地方意见不统一,江汉市迟迟没有批下来。高层最终决定,天潜仙各自独立互不隶属,统一直接归省里直管,行政级别上则做了“比县级市高半格、比地级市低半格”的平衡设置。潜江政协副主席、时任副市长廖盛荣引述当时中央一位领导的话:“对省里来讲,不就是喝茶多摆个杯子,吃饭多放个椅子嘛”!


廖盛荣笑言,谁也想不到,当年为“避免扯皮”而试行的湖北省直管体制试验,如今则在中央和各地政府的力推下遍地生根!


在当时,实现直管的三座城市被外界称为“私生子”,意为地位尴尬、不受承认的城市。


尽管如此,三座城市却都有着自己的感受和打算。


“当时专门在露天开了一个直管市成立大会,也是10月,那天很冷。”原潜江市政协主席程家弼对记者回忆。


天门市一位原城建局的干部直言,那时并没有谁认识到,这种体制变化将会给这些新生的副地级城市带来什么。


无论如何,三个难兄难弟终于率先脱离了一个行政主体的掣肘,行进到崭新的历史起点前。当时距国内省直管县的集体尝鲜时代提早了足足有十年。
改革开放以来,湖北城市建设取得了长足的发展。到2000年,全省城市个数达36座,比1985年增加22座,位居全国第5位。其中,副省级市1座,地级市11座,省直管市3座,县级市21座。这些城市在全省经济格局中有着举足轻重的地位。1999年,全省城市GDP、固定资产投资额和社会消费品零售额分别占全省79 %、74 %和81%。但城市发展中也面临着诸如布局失衡、中、小城市竞争力偏弱、小城镇建设对经济增长的实质性推动不够等难点问题。本文从更新城建观念、发挥市场机制作用、完善配套政策措施等方面,对高标准构建我省城市体系、实现湖北城市功能和城市化进程的质的飞跃,提出了对策建议。
本文运用1999年国家统计局城市基本情况统计资料,采用国际通用的因子分析方法,进行系统的定量分析,对全省36个城市的综合实力进行测算、评估和比较分析,以期对各城市了解其分布、明确优势与不足、制定合乎自身实际的城市发展战略提供依据。

一、对湖北各城市综合实力的基本评价

城市的综合实力是指一个城市在经济、社会、环境、基础设施、科技、文教等各个领域所能达到的程度。城市综合实力在时间上是动态的,随着时间的推移有强弱的程度之分,因而评估应以某一时段为基础;综合实力在空间上又是相对的,实力的强弱是城市之间此升彼伏的相对概念。就系统论而言,城市又是一个庞大、复杂的系统,这一系统由若干个子系统构成,只有各子系统均处领先地位,才能确认城市综合实力是强大的。任何一个子系统的一枝独秀均难以构成城市的综合优势,片面追求物质生产,忽视人民生活,只讲产值,不讲效益,只重视城市建设,忽视生态环境保护和基础设施建设,都制约着城市整体实力的提高。依照上述定义,我们运用1999年国家统计局城市基本情况统计资料,选择46个指标,采用因子分析方法,对全省36个城市的综合实力分两个层次测算,一是10个地级城市,其中新设的地级市随州市因统计资料口径因素暂不纳入;二是24座县级市,包括3个省直管城市。武汉市作为特大城市与地级市相比,其实力超出甚远,因而对其单独测算。

湖北省12个地级以上城市的综合实力可分成以下三种类型:第一类为综合实力最强的城市,即武汉市;第二类为综合实力次强的城市,按得分顺序依次为:宜昌市、黄石市、襄樊市、荆州市、十堰市;第三类为综合实力中等或较弱的城市,分别为:荆门市、鄂州市、孝感市、黄冈市、咸宁市。

县级市(含直管市)综合实力亦可分为三种类型,综合实力较强的城市为:仙桃市、潜江市、天门市、枣阳市、钟祥市、汉川市、应城市、大冶市;综合实力次强的城市为:丹江口市、老河口市、洪湖市、赤壁市、石首市、当阳市、恩施市、麻城市;综合实力中等或较弱的城市为:枝江市、武穴市、松滋市、安陆市、宜都市、广水市、宜城市、利川市。

评价结果显示,湖北省城市发展具有以下鲜明特点:

1、武汉市具有雄厚的经济实力。作为特大城市,武汉市的总体发展水平雄居榜首。在1997年全国城市综合实力评价中,武汉市的整体实力仅次于上海、北京、广州、天津和沈阳,仍位居全国第6位。近几年,武汉市在加快经济建设、努力培植新的经济增长点的同时,在交通运输邮电通讯、城市基础设施等方面取得了超常规发展。目前,武汉市形成了集铁路、公路、水路、航空运输于一体的立体综合运输体系,货物吞吐能力大大增强;城市建设己形成了以内环线为中心、中环开通、外环初显雏形的联结三镇的交通网络。从得分情况看,武汉市人口与劳动力子系统、经济规模、居民收入和消费水平、科技、教育与文化等子系统与其他城市相比遥遥领先,其“块头”优势为省内乃至华中地区诸城市所无与伦比。例如在人口与劳动力方面,1999年,武汉市的非农业人口达434.46万人,相当于11个地级市之和,中级职称以上专业技术人员数16.03万人,相当于10个地级市的总和,科学、教育事业费支出99883万元,为10个地级市的1.46倍,客运总量9793.14万人也与其他地级市的总和相当。

2、地级城市综合实力层次性明显。从考察的十个地级市情况看,大体可分两个层次。第一层次为宜昌、黄石、襄樊、荆州、十堰等市。这类城市虽有名次之分,但综合实力相当,呈现齐头并进之势。测算结果表明:宜昌市“人口与劳动力”、“经济发展”、“环境和基础设施”等三个子系统均位居地级市前列,黄石市“经济发展”和“环境与基础设施”得分第二,襄樊市“人口与劳动力”名次较前,居第二位,十堰市的“社会发展”系统得分则占居鳌头。但各子系统得分较为均衡当属宜昌市。评价情况表明,这些城市在促进两个文明建设方面各有建树,有些方面取得了较大的实效。如在调整产业结构方面,以上城市第三产业增加值占GDP比重大体在40%左右,有的达47%,接近或超过武汉市水平。 “万人拥有医生数”黄石、襄樊、宜昌已接近或超出武汉市水平。

从第二层次看,荆门、鄂州、孝感、黄冈和咸宁等市的综合实力相对偏弱,在全国评价中属三类或四类城市。但通过近几年的发展,总体实力正在上升,有些系统得分有较大提高。如荆门市经济发展较快,该系统得分位居全省第四,鄂州市“社会发展”,子系统得分也居第四名。但综合考察表明,在“人口与劳动力”、“社会发展”、“经济发展”和“环境与基础设施”四个系统中,这些城市有的在某一方面较为突出,而其他方面则得平平;有的部分系统得分较高但因少数系统得分过低而拖了“后腿”。说明在城市均衡发展、协调进步方面还有很多工作要做。 3、县级市社会经济发展体现出较大差异性。 一是省直管市在县级市实力对比中优势突出。在24个县级市中,综合实力前3位的均为直管市,即仙桃、潜江、天门,其经济实力较为雄厚。以仙桃市为例,1999年,全市国内生产总值和固定资产投资规模分别达626760万元和227853万元,属较高水平。分层次看,在人口等四个子系统中,直管市的得分较为均衡,绝大多数名次分布在1-5名之间,表明其整体发展较为均衡。

二是县级市实力强弱受区位影响明显。从总体讲,实力较强的前10名基本上集中在鄂东和江汉平原,该地区城市群的实力日渐凸现。不仅如此,毗邻大城市的县级市也更具活力。除直管市外的21个城市中,汉川、大冶、枣阳等市因分别靠近武汉、黄石和襄樊而位列前10名。而远离大城市的利川市则位次较后。 三是县级市之间发展不平衡的状况甚于地级市。从小城市之间看,实力悬殊较大。如钟祥市1999年国内生产总值431710万元,为利川市的4.08倍,社会消费品零售额247668万元,是利川市的6.11倍。从县级市内部看,大多数市在经济、社会和环境等子系统中得分不平衡,表明其在整体协调进步方面存在较大差距。

三、湖北城市发展存在的主要难点

1、城乡二元经济结构特征较为显著,城市化水平与经济水平不相称。湖北是一个农业大省,同时也是人口大省,历史上就以传统农业为主。尽管改革开放以来,随着经济的发展,湖北省加快了城市建设,城市数量和城市规模有所扩大,产业结构也出现较大变化,但城乡二元经济结构并无太大改观。据1998年人口变动抽样调查,全国城镇人口比重为33.3%,湖北31.9%,低于全国1.4个百分点,若将全国各省、市、自治区的城镇人口比重从高到低排列,湖北位列第16位,而湖北省国内生产总值在全国的为此则为第9位,说明城市化水平落后于经济发展。

与此同时,湖北省城市化也滞后于工业化。相对于湖北省工业化进程,人口城市化则明显滞后。1999年湖北省农业人口4293.48万人,占总人口的72.3%,仍未摆脱大多数人搞饭吃的状态,表明非农化程度依然较低,人口与生产要素的结合不够理想,这种状况严重阻碍了湖北省经济向更高层次的发展。

2、湖北省大、中城市综合实力不强、城市功能偏弱,城市的集聚和辐射功能未能更好地发挥。作为中原地区的经济大省,湖北省11个地级以上城市在全国综合实力较强的55个城市中,只有武汉市1个入围,而广东省则有7个城市上榜,江苏省、山东省、辽宁省分别有6个、5个和4个榜上有名。这表明省内缺乏较有实力的大城市群,在这一层次出现了断层。在地级市中,按照建设部掌握的两个大城市标准,即城区非农业人口50万以上,建成区面积50平方公里以上来衡量,除襄樊、荆州基本符合要求外,其他地级市均存在较大差距。而辽宁省200万人口以上的特大城市有沈阳市,100-200万人口的大城市有抚顺、大连、鞍山等市,50-100万人口的大城市有本溪、丹东、锦州、阜新、辽阳等市,形成了城市布局“群星璀灿”的格局,广东、山东的情形亦与之类似。可以说,湖北省均衡有序的城市结构尚未形成,城市整体竞争力不强。就经济实力而言,地级市工农业总产值、第三产业增加值、财政收入等均低于全国大城市的平均值,属中等偏下水平。地级市在国内国际较有影响的大企业或企业集团很少、具有竞争力的名牌产品不多,高新技术产业和高科技产品更少,市场及服务体系不够健全。这种状况严重影响湖北省城市化质量,弱化了城市对广大农村腹地的辐射作用。

3、城市基础设施整体水平不高、城市建设资金短缺,严重制约了城市的进一步发展。虽然湖北省各城市基础设施建设发展较快,但同沿海发达地区相比,仍有较大差距。一是过份拘泥于“严格控制大城市规模”,人为地约束了城市的环境容量,限制了城市规模的提升。按国家统计局1998年公布的统计结果,除武汉市外,“城区非农业人口规模”和“建成区面积”两个指标,湖北省所有地级城市位列全国64名之后。从人均城建资金看,全国大城市平均水平为331.17元,而湖北省多数城市在110-250元之间。人均维护建设资金也居较低水平,地级市最高的只有249.9元,约为苏州市的10%。城建靠政府投入的观念仍未改变,没有有效地多渠道筹集社会资金;二是政府投入规模偏小;三是市政公用事业价格体系不合理和城建资金专款未能专用的问题未能得到妥善解决。所有这些,制约了城市规模的扩大和城市功能的发挥。 4、城市建设未形成鲜明特色、缺乏突出的个性。城市建筑风格比较单一,美化、绿化较为欠缺。根据国家统计局1998年对全国226个地级市人均园林绿地面积排序,湖北省的黄石、荆州、武汉、荆门、鄂州、黄冈、孝感、等市排在106位之后,表明湖北省城市在美化环境方面还有较大差距。

5、小城镇规模小,建设水平低。目前湖北省小城镇的发展属于粗放型阶段,相当部分新建镇仍停留在原农村居民点的基础上,由于城镇规模偏小,基础设施达不到适度的规模,难以形成较为完善的城镇供水、排污、供电等基础设施和商业、科技、教育等社会化服务体系。城镇的低、小、散,造成生产要素的布局分散,土地浪费严重,水、电、路等基础设施难以共享,利用率不高,不利于乡镇企业的集中连片发展,不利于企业规模的扩大和居民素质的提高。 三、加快湖北城市化步伐的对策
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